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O renascer do Estado-Nação

Por Dani Rodrik, Professor Universitário em Harvard

“Um dos mitos basilares da nossa era é o de que a globalização condenou o Estado-nação à irrelevância. Ouvimos dizer que a revolução nos transportes e comunicações fez desaparecer fronteiras e encolheu o mundo. Os novos modos de governação que vão das redes transnacionais de reguladores até às organizações internacionais da sociedade civil e às instituições multilaterais estão a transcender e a suplantar os legisladores nacionais. Diz-se que os responsáveis políticos internos se sentem bastante impotentes perante os mercados globais.

A crise financeira mundial abalou este mito. Quem socorreu os bancos, injectou liquidez, promoveu incentivos fiscais e estabeleceu as redes de segurança para os desempregados, para impedir uma catástrofe crescente? Quem está a reescrever as regras de fiscalização e a regulamentação do mercado financeiro para evitar outro incidente? Quem recebe a maior parte da culpa por tudo o que corre mal? A resposta é sempre a mesma: os governos nacionais. O G-20, o Fundo Monetário Internacional e o Comité de Basileia de Supervisão Bancária têm sido, em grande parte, elementos marginais.

Mesmo na Europa, onde as instituições regionais são relativamente fortes, o interesse nacional e os políticos nacionais, em grande parte, na pessoa da chanceler alemã, Angela Merkel, têm dominado a definição de políticas. Se a chanceler Merkel se tivesse mostrado menos apaixonada pela austeridade para os países endividados da Europa e se tivesse conseguido convencer os seus eleitores da necessidade de uma abordagem diferente, a crise da zona do euro teria tido contornos bastante diferentes.

No entanto, mesmo com a sobrevivência do Estado-nação, a sua reputação está a ruir. O assalto intelectual ao Estado-nação assume duas formas. Na primeira, há a crítica de economistas que consideram que os governos são um impedimento à livre circulação de mercadorias, capitais e pessoas por todo o mundo. Impeça-se a intervenção dos responsáveis políticos nacionais com os seus regulamentos e barreiras, dizem eles, e os mercados globais cuidarão de si próprios no processo de criação de uma economia mundial mais integrada e eficiente.

Mas quem vai ditar as regras e a regulamentação do mercado, se não os Estados-nação? O laissez-faire é receita para mais crises financeiras e para um maior retrocesso político. Além disso, seria necessário confiar a política económica a tecnocratas internacionais, isolados como estão dos incentivos e desincentivos da política – uma posição que circunscreve seriamente a democracia e responsabilidade política.

Em suma, o laissez-faire e a tecnocracia internacional não fornecem uma alternativa plausível ao Estado-nação. Na verdade, a erosão do Estado-nação, em última análise, é pouco benéfica para os mercados globais enquanto não existirem mecanismos viáveis de governança global.

Na segunda forma existem especialistas em ética cosmopolita que condenam a artificialidade das fronteiras nacionais. Como afirmou o filósofo Peter Singer, a revolução das comunicações gerou uma “audiência global” que cria a base para uma “ética global”. Se nos identificamos com a nação, a nossa moral permanecerá nacional. Mas, se cada vez mais nos associarmos ao mundo em geral, as nossas lealdades irão igualmente expandir-se. Da mesma forma, o Nobel da Economia, Amartya Sen, fala das nossas “múltiplas identidades” – étnicas, religiosas, nacionais, locais, profissionais e políticas, muitas das quais atravessam fronteiras nacionais.

Não está claro que uma parte disto tenha por base um optimismo exacerbado e que outra parte seja baseada em mudanças reais de identidades e ligações. As pesquisas mostram evidências de que a ligação ao Estado-nação continua a ser bastante forte.

Há alguns anos, a associação World Values Survey inquiriu os entrevistados em dezenas de países sobre a sua ligação às comunidades locais, às nações e ao mundo em geral. Não é de admirar que aqueles que se viam a si mesmos como cidadãos nacionais ultrapassavam em muito aqueles que se consideravam cidadãos do mundo. Mas, surpreendentemente, a identidade nacional ensombrava até a identidade local nos Estados Unidos, Europa, Índia, China e na maioria das outras regiões.

As mesmas pesquisas indicam que as pessoas mais jovens, as que têm qualificações mais elevadas, as que se identificam a si mesmas como classe superior, têm mais tendência a associar-se com o mundo. No entanto, é difícil identificar qualquer segmento demográfico cuja ligação à comunidade global supere a ligação ao país.Por muito grande que tenha sido o decréscimo nos custos das comunicações e transportes, não apagou a geografia. A actividade económica, social e política continua a agrupar-se com base em preferências, necessidades e trajectórias históricas que variam em redor do globo.

A distância geográfica é um determinante de intercâmbio económico tão forte como era há 50 anos. Afinal, nem mesmo a Internet é tão desprovida de fronteiras quanto parece: um estudo descobriu que os americanos têm muito mais tendência a visitar sites de países que estão fisicamente próximos do que de países que estão longe, mesmo após as medidas de controlo de linguagem, rendimentos e muitos outros factores.

O problema é que ainda estamos sob o domínio do mito do declínio do Estado-nação. Os líderes políticos alegam impotência, os intelectuais sonham com esquemas implausíveis de governança global e os perdedores culpam cada vez mais os imigrantes ou as importações. Quando se fala sobre a reabilitação do Estado-nação, as pessoas respeitáveis correm a esconder-se, como se estivéssemos a propor reavivar a peste.

Para ser mais preciso, a geografia de ligações e identidades não é fixa, na verdade, tem mudado ao longo da história. Isso significa que não devemos descartar totalmente a possibilidade de que uma verdadeira consciência global se venha a desenvolver no futuro, em conjunto com comunidades políticas transnacionais.

Mas os desafios actuais não podem encontrar respostas em instituições que (ainda) não existem. Por enquanto as pessoas ainda têm de procurar soluções nos seus governos nacionais, que permanecem a melhor esperança para a acção colectiva. O Estado-nação pode ser uma relíquia que nos foi legada pela Revolução Francesa, mas é tudo o que temos.”

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Governação mundial sem liderança

Dani Rodrik — Professor de Economia Política Internacional na Universidade de Harvard (Boston, Massachussets) – autor de um livro que estou a ler intitulado de: “The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy.”

A economia mundial está a entrar numa nova fase, na qual o alcance da cooperação global tornar-se-á cada vez mais difícil. Os Estados Unidos e a União Europeia, agora sobrecarregados pelo elevado endividamento e o baixo crescimento – e, portanto, preocupados com questões internas – já não são mais capazes de definir regras mundiais e esperar que outros alinhem.

A agravar esta tendência, potências emergentes, como a China e a Índia, atribuem muita importância à soberania nacional e à não interferência em assuntos internos. Isso faz com que não estejam dispostas a submeter-se a regras internacionais (ou a exigir que outros respeitem tais regras) – sendo assim improvável que invistam em instituições multilaterais, tal como os EUA fizeram no rescaldo da II Guerra Mundial.

Como resultado, a liderança e a cooperação mundial permanecerão com uma oferta muito limitada, exigindo uma resposta cuidadosamente ponderada na governação da economia mundial – mais especificamente, um magro conjunto de regras que reconheça a diversidade das circunstâncias e exigências nacionais em prol de uma autonomia política. Mas as discussões do G-20, da Organização Mundial do Comércio e de outras instâncias multilaterais prosseguem como se o remédio santo fosse mais do mesmo – mais regras, mais harmonização e mais disciplina nas políticas nacionais.

No que diz respeito ao essencial, o princípio da “subsidiariedade” oferece a forma correcta de pensar sobre as questões de governação mundial. Diz-nos quais os tipos de políticas que devem ser coordenadas ou harmonizadas a nível mundial e quais devem ser maioritariamente destinadas aos processos de decisão internos. O princípio demarca as áreas onde precisamos de uma governação mundial extensa, daquelas onde apenas uma fina camada de regras globais é suficiente.

As políticas económicas baseiam-se aproximadamente em quatro variantes. Num extremo estão as políticas internas que não criam (ou criam muito poucas) repercussões além das fronteiras nacionais. As políticas de educação, por exemplo, não necessitam de qualquer acordo internacional e podem ser deixadas, com segurança, entre os processos de decisão internos.

No outro extremo estão as políticas que implicam o “património comum mundial”: o resultado de cada país é determinado não pelas políticas internas, mas pela (soma total das) políticas dos outros países. As emissões de gases com efeito de estufa são o caso arquetípico. Em tais domínios políticos existem fortes argumentos para se estabelecer regras vinculativas mundiais, uma vez que cada país, entregue a si próprio, tem interesse em negligenciar a sua parte na preservação do património comum mundial. A incapacidade de obter um acordo global condenaria toda a gente a uma catástrofe colectiva.

Entre os extremos estão outros dois tipos de políticas que criam repercussões mas que precisam de ser tratadas de forma diferente. Primeiro, existem as políticas “prejudicar o vizinho”, por meio das quais um país retira benefícios económicos à custa de outros países. Por exemplo, os seus líderes limitam o fornecimento de um recurso natural, no sentido de aumentar o seu preço nos mercados mundiais ou prosseguem com políticas mercantilistas, na forma de grandes excedentes comerciais, sobretudo em situações de desemprego e de excesso de capacidade.

Uma vez que as políticas “prejudicar o vizinho” criam benefícios, através da imposição de custos sobre os outros, também necessitam de ser reguladas a nível internacional. Este é o argumento mais forte para submeter as políticas monetárias da China ou os fortes desequilíbrios macroeconómicos, como o excedente comercial da Alemanha, de forma a existir uma maior disciplina global, em relação à que existe actualmente.

As políticas “prejudicar o vizinho” devem ser distinguidas das políticas que se poderiam chamar de “prejudicar-se a si mesmo”, cujos custos económicos são suportados principalmente em casa, embora possam também afectar os outros.

Considere os subsídios agrícolas, a proibição de organismos geneticamente modificados ou uma regulação financeira negligente. Embora estas políticas possam impor custos a outros países, elas não são utilizadas para se extrair vantagens mas sim porque outros motivos políticos internos – tais como os distributivos, os administrativos ou as preocupações de saúde pública – prevalecem sobre o objectivo da eficiência económica.O argumento da disciplina global é bastante mais fraco com as políticas “prejudicar-se a si mesmo”. Afinal de contas, não deve ser da responsabilidade da “comunidade mundial” dizer a cada país como deve agir para influenciar os objectivos concorrentes. Impor custos a outros países não é, por si só, um motivo para a regulação mundial. (Na verdade, os economistas dificilmente reclamam quando a liberalização comercial de um país prejudica os concorrentes). As democracias, em particular, devem ter o direito de cometer os seus próprios “erros”.

Naturalmente, não há nenhuma garantia de que as políticas internas reflictam com exactidão as exigências da sociedade; até mesmo as democracias são feitas reféns por interesses especiais, com alguma frequência. Sendo assim, o argumento da regulamentação mundial assume uma forma bastante diferente com as políticas “prejudicar-se a si mesmo” e exige requisitos processuais destinados a melhorar a qualidade das políticas internas. Os padrões globais referentes à transparência, à ampla representação, à responsabilidade e à utilização de provas empíricas, por exemplo, não limitam o resultado final.

Diferentes tipos de política exigem diferentes respostas a nível mundial. Actualmente é desperdiçado bastante capital político a nível mundial para harmonizar as políticas “prejudicar-se a si mesmo” (principalmente nas áreas do comércio e da regulação financeira) e não é gasto o suficiente nas políticas “prejudicar o vizinho” (tais como os desequilíbrios macroeconómicos). Esforços demasiado ambiciosos e mal direccionados na governação mundial não serão benéficos para nós numa altura em que a oferta de uma liderança e de uma cooperação mundial continua limitada.

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